«Черный список» - опубликована в «Новой адвокатской газете» 2016, № 09 (218)

Механизмы защиты прав владельцев недвижимости, попадающей в группу риска.

Постановлением Правительства Москвы от 8 декабря 2015 г. № 829-ПП утвержден список из 104 объектов, подлежащих демонтажу во внесудебном порядке. Власти не скрывают, что работа по выявлению новых объектов продолжится. Однако опыт показал, что далеко не каждый из них является самовольной постройкой, а юридическая ошибка может стоить собственникам целого состояния.

По данным Всероссийского центра изучения общественного мнения, большинство москвичей поддерживают программу сноса «самостроя из девяностых» [1]. Тем не менее действия властей были подвергнуты резкой критике правозащитниками и политиками. Сами же предприниматели называют снос торговых павильонов в Москве «финальной частью борьбы столичных властей с малым и средним бизнесом» [2].

По разным причинам в списки «самостроя», сформированные Госинспекцией по недвижимости, не всегда попадают объекты, удовлетворяющие критериям самовольной постройки. В частности, из 104 строений, объявленных «самостроем» и подлежащих сносу, был удален павильон на ул. Красного Маяка, д. 1 в ЮАО, владелец которого ранее переложил все городские коммуникации, однако эта информация не была должным образом отражена в реестре подземных сооружений Мосгоргеотреста [3].

Попытаемся разобраться, каким критериям должен удовлетворять объект для признания его самовольной постройкой, и какие существуют законные способы исключения из списков «самостроя».

 Как распознать «самострой»

Признаки самовольной постройки закреплены в ст. 222 ГК РФ – это здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Таким образом, самовольное строительство – это нарушение норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство.

Из разъяснений, содержащихся в п. 26 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», следует, что отсутствие разрешения на строительство само по себе не может быть единственным и достаточным основанием для сноса самовольной постройки в тех случаях, когда право собственности на такую постройку уже признано в установленном законом порядке.

Проведем небольшой экскурс в московское законодательство в сфере самовольного строительства. Во время пребывания Ю.М. Лужкова на посту мэра Москвы в связи с участившимися случаями самовольного захвата земли и несанкционированного строительства было выпущено постановление Правительства Москвы от 14 ноября 1995 г. № 916 «О мерах по пресечению самовольного строительства в Москве и усилению контроля за качеством проектной документации», которым к наиболее типовым случаям самовольного строительства были отнесены: отсутствие утвержденной технической документации; производство земляных работ без разрешения (ордеров) или по просроченным ордерам без их продления; ограждение территорий строительных площадок без оформления разрешений; ведение работ подрядными организациями без оформленных в установленном порядке лицензий, возведение различных временных сооружений на действующих инженерных коммуникациях; реконструкция зданий под видом капитального ремонта; возведение капитальных строений при согласовании временных сооружений.

На территории Москвы действовали также следующие нормативные акты, направленные на пресечение самовольного строительства: распоряжение Мэра Москвы от 2 октября 1996 г. № 350/1-РМ «О мерах по недопущению изменений в процессе строительства архитектурных и проектных решений, согласованных Москомархитектурой и Мосгосэкспертизой» и от 30 октября 1996 г. № 444/1-РМ «О мерах по усилению контроля за качеством архитектурных решений объектов на территории города»; распоряжение премьера Правительства Москвы от 10 ноября 1997 г. № 1215-РП «О создании городской Комиссии по пресечению самовольного строительства и освобождению незаконно занятых под строительство земельных участков, зданий, строений и площадей»; постановления Правительства Москвы от 6 февраля  2001 г. № 131-ПП «О совершенствовании порядка ликвидации самовольных построек на территории города Москвы» от 23 мая 2006 г. № 333-ПП «Об организации работы органов исполнительной власти города Москвы по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Москвы» и др.

Принятое при С.С. Собянине постановление Правительства Москвы от 31 мая 2011 г. № 234-ПП «Об организации работы по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Москвы» никаких существенных изменений не внесло. Однако уже с ноября 2012 г. мэрия перешла к решительным действиям, в буквальном смысле этого слова началась очистка Москвы от мелких киосков и торговых палаток, перечень которых (2593 объекта) был утвержден постановлением Правительства Москвы от 2 ноября 2012 г. № 614-ПП [4].

С этого момента ситуация в столице стремительно стала развиваться по нарастающей. Так, если постановление № 614-ПП касалось только незаконно размещенных на земельных участках объектов некапитального строительства, в том числе нестационарных объектов (причем на большинство из них у их владельцев не было даже документов о собственности), то уже спустя год в список «под снос», утвержденный постановлением Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. № 819-ПП [5], вошли более крупные капитальные объекты: продуктовые магазины, торговые павильоны, кафе, в отношении которых зарегистрировано право собственности и сведения о которых внесены в установленном порядке в государственный кадастр недвижимости.

Выявление «самостроя» возлагается на управы и префектуры, последние направляют соответствующую информацию в Госинспекцию по недвижимости, которая проводит обследование участков и составляет акт об отсутствии или подтверждении факта незаконного (нецелевого) использования участка либо акт о подтверждении незаконного размещения объекта недвижимости. Сформированные Госинспекцией списки объектов самовольного строительства вносятся в перечень объектов недвижимого имущества, который подлежит обновлению ежеквартально, т.е. является «живыми», а не постоянно действующим.

Способы защиты

До сентября 2015 г. существенной гарантией защиты собственников недвижимости от незаконного демонтажа было то, что решение о сносе объекта принималось судом. Немаловажно, что за время судебного разбирательства предприниматель, несогласный с иском, мог должным образом подготовиться и представить документы, подтверждающие, что принадлежащий ему объект никакого отношения к самовольной постройке не имеет. И во многих случаях при имеющихся на то основаниях суды шли навстречу предпринимателям.

Например, в моей практике был случай. Продуктовый магазин, принадлежащий по праву собственности некоему Обществу, был незаконно включен в Перечень объектов «самовольного строительства», утвержденный постановлением Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. № 819-ПП, под номером 531, о чем генеральный директор Общества узнал из ответа Департамента городского имущества г. Москвы, в котором сообщалось об отказе в предоставлении земельного участка под магазином в долгосрочную аренду по вышеуказанным основаниям.

После длительных судебных разбирательств ВС РФ принял решение об исключении магазина из Перечня (см.: определение ВС РФ от 7 октября 2015 г. по делу № 5-АПГ15-84). Верховный Суд учел, что объект недвижимости был построен еще при Советском Союзе и приобретен Обществом в порядке приватизации; право собственности на него зарегистрировано на основании решения суда; каких-либо данных о том, что объект нарушает градостроительные, строительные, противопожарные, санитарные либо иные нормы и правила, судом не установлено; кроме того, имеется решение суда, которым префектуре было отказано в признании объекта самовольной постройкой и его сносе. После этого уже в декабре 2015 г. Департаментом городского имущества г. Москвы было выпущено распоряжение о предоставлении Обществу земельного участка под магазином в аренду.

В данной ситуации существует и другой способ защиты прав собственников недвижимости от незаконного включения их объектов в списки «под снос». К слову, многие предприниматели после получения отказа Департамента городского имущества г. Москвы в предоставлении земли под эксплуатацию объектов недвижимости по мотивам их нахождения в списках «под снос» обращались в арбитражные суды с соответствующими заявлениями о признании незаконным данного отказа и обязании Департамента предоставить земельные участки в собственность или в аренду.

Принимая решения в пользу заявителей, суды учитывали, что спорные объекты, на которые у заявителей имелись документы о собственности, были возведены на испрашиваемых земельных участках законно, с соблюдением градостроительных норм и правил и не отвечают признакам самовольной постройки (см.: постановления Арбитражного суда Московского округа от 8 октября 2015 г. по делу № А40-146341/2014 и от 5 ноября 2015 г. по делу № А40-174212/2014; постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2015 г. по делу № А40-117734/15 и др.).

Указанные решения сами по себе не свидетельствуют о том, что торговые объекты, под эксплуатацию которых их собственникам предоставлена земля, автоматически становятся исключенными из списков «под снос». Для этого необходимо или наличие самостоятельного судебного акта или принятие Правительством Москвы соответствующего редактирующего постановления.

Однако с недавнего времени органам исполнительной власти законодательно предоставлено право признавать «самостроем» и сносить во внесудебном порядке торговые объекты. Причем никаких ограничений в зависимости от того, есть у правообладателя объекта право собственности на него или оно отсутствует, нет. Порядок признания таких объектов «самостроем» и их сноса утвержден постановлением Правительства Москвы от 8 декабря 2015 г. № 829-ПП.

В свою очередь данное постановление опирается на поправки, внесенные в июле 2015 г. в ст. 222 ГК РФ, вступившие в силу 1 сентября 2015 г.[6] и предоставившие чиновникам право принимать решение о сносе во внесудебном порядке. В соответствии с п. 4 ст. 222 решение о сносе самовольной постройки вправе принять органы местного самоуправления, если таковая расположена на межселенной территории, возведена на участке в зоне с особыми условиями использования, на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей.

Группа риска

Власти не скрывают, что работа по выявлению новых объектов продолжается. Какие же объекты подпадают под действие постановления Правительства Москвы от 8 декабря 2015 г. № 829-ПП?

В указанном нормативном акте речь идет об объектах недвижимости (самовольных постройках), расположенных на земельных участках, не предоставленных в установленном порядке для этих целей:

– в зонах с особыми условиями использования территории, за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);

– на территориях общего пользования;

– в полосах отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.

Процедура сноса следующая. Госинспекция направляет собственникам самовольной постройки, правообладателям земельного участка, на котором создана самовольная постройка, копию решения о сносе в виде письма Госинспекции, указав срок сноса. Последний устанавливается с учетом характера самовольной постройки (например, постройка высотой менее 5 м и площадью до 500 кв. м должна быть снесена в 30-дневный срок). Кроме того, сообщение о планируемом сносе размещается на сайте мэра и Правительства Москвы. Текст сообщения и копия направленного письма передаются в префектуру административного округа, на территории которого создана самовольная постройка. Префектура размещает текст сообщения о планируемом сносе на информационном щите в границах земельного участка, где осуществлена самовольная постройка. Если снос не осуществлен в установленные сроки, префектура обеспечивает снос с привлечением ГБУ «Автомобильные дороги».

После осуществления сноса собственник самовольной постройки вправе получить компенсацию, для чего он должен обратиться в префектуру при условии предоставления документов, подтверждающих прекращение права собственности на снесенную постройку и внесение соответствующих сведений в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Выплата компенсации осуществляется не позднее 2 месяцев с момента обращения собственника (п. 11 и 13 постановления). Согласно п. 12 постановления размер компенсации определяется в соответствии с методикой, утверждаемой Департаментом экономической политики и развития г. Москвы.

Следует учитывать, что декабрьское постановление № 829-ПП не распространяется на отношения, возникающие из постановлений Правительства Москвы от 31 мая 2011 г. № 234-ПП, от 2 ноября 2012 г. № 614-ПП и от 11 декабря 2013 г. № 819-ПП.

Предпринимателям, которые убеждены, что у них с документами все в порядке и их объект недвижимости попал в список по ошибке, не следует затягивать с судом.

Для того чтобы исключить объект из списка «под снос», необходимо подать в Московский городской суд административное исковое заявление по правилам, предусмотренным ст. 209 Кодекса административного судопроизводства РФ. Советую вместе с административным иском обратиться в суд с ходатайством о принятии мер предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца в соответствии со ст. 211 КАС РФ.

Важно знать, что демонтаж до вынесения судебного акта об исключении объекта из перечня является основанием для прекращения производства по делу. Позиция судов на этот счет следующая: «Правовая норма, действие которой прекращено, не может служить основанием для возникновения прав и обязанностей, она не может нарушать и какие-либо права заявителя, следовательно, не может быть предметом проверки» (см., например: определение Московского городского суда от 29 июня 2015 г. № 3-336/2015; Апелляционное определение Московского городского суда от 4 августа 2015 г. № 33-25443/15).

Однако если все-таки добросовестный правообладатель не успел обратиться в суд и объект был снесен, то собственник вправе подать иск в арбитражный суд о присуждении компенсации в размере рыночной (или кадастровой) стоимости снесенного объекта и возмещении причиненных убытков в виде упущенной выгоды.

Существует и особая категория правообладателей – это лица, имеющие зарегистрированное право собственности на принадлежащие им объекты недвижимости, земельный участок под которыми используется не совсем законно. Например, на практике нередки случаи, когда земля предоставлялась под строительство временных сооружений, но на ней возводились капитальные строения. Владельцам таких объектов каким-то образом удалось получить свидетельство о собственности, хуже того: после этого они быстро перепродавали эти объекты за немалые деньги, и уже бремя всей ответственности за снос такой самовольной постройки возлагается на ее нового собственника.

В связи с этим возникает вопрос: предоставляет ли наличие документов о собственности на постройку ее правообладателям какие-то гарантии против сноса? Исходя из смысла п. 23 приведенного постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22, наличие регистрации права собственности на строение не исключает возможности предъявления требования о его сносе.