«Предупрежден - значит вооружен. Как избежать ошибок при оспаривании нормативных правовых актов в рамках административного судопроизводства» - опубликована в «Новой адвокатской газете»1/2016 (210).

15 сентября 2015 г. вступил в силу новый Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), который установил порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов (далее – НПА), то есть законов и подзаконных актов. Одной из новелл КАС РФ является то, что гражданин, не имеющий высшего юридического образования, может вести дела об оспаривании НПА только через представителей с дипломом о высшем юридическом образовании (ч. 9 ст. 208 КАС РФ). Остановимся на основных моментах, о которых необходимо знать при ведении данной категории дел.

Дела подобной категории требуют научного подхода, систематизации теоретических знаний, практических навыков, интуиции и учета многих нюансов, разобраться в которых под силу только опытному юристу. Вот, например, лишь некоторые из них:

– когда встает вопрос об оспаривании НПА, многие путают административное и конституционное судопроизводство;

– важным моментом в делах данной категории является определение места оспариваемого НПА в иерархии законов и подзаконных актов, которая основывается на юридической силе, а также их соподчиненности по отношению к иным НПА;

– необходимо различать ненормативный правовой акт (например, постановление Администрации о выделении земельного участка) и нормативный правовой акт муниципального образования (то есть официальный документ, принятый в пределах компетенции с соблюдением установленной законодательством процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение) – от этого зависит подсудность и категория дела (гражданское или административное);

– обязанность доказывания, в чем именно оспариваемый НПА (или его часть) нарушает права и в чем усматривается его противоречие НПА высшей юридической силы лежит именно на административном истце, который должен квалифицированно обосновать свою позицию;

– приготовьтесь к тому, что на стороне противника «административного ответчика» будут сильные оппоненты в лице представителей органов государственной власти (Администрации Президента, Госдумы, мэрии, Правительства и т.д.);

– некорректное оформление просительной части административного иска может привести к непоправимым последствиям – не только к отказу в удовлетворении иска конкретного административного истца, но и «закрыть дорогу в суд» другим субъектам правоотношений, чьи права нарушены данным НПА (или его частью);

– прежде чем подать административный иск об оспаривании НПА (или его части) следует внимательно изучить судебную практику и убедиться в отсутствии вступивших в силу судебных решений, которыми была проверена законность оспариваемого НПА. В противном случае, суд прекратит производство по делу (см., например, Определение ВС РФ от 11 сентября 2013 г. № АКПИ13-805; Определение ВС РФ от 16 апреля 2013 г. № АКПИ13-271; Определение ВС РФ от 16 октября 2012 г. № АКПИ12-1240).

Отличия административного и конституционного судопроизводства

Одно из распространенных заблуждений, что дела данной категории подведомственны Конституционному Суду Российской Федерации (далее – КС РФ). Так, ст. 36 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» гласит о том, что основанием к рассмотрению дела в КС РФ является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон или иной нормативный правовой акт.

Однако отличием КС РФ от административных судов является то, что КС РФ проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Так, согласно ст. 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в КС РФ может быть оспорен закон или иной НПА, примененный судом в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, при этом жалоба должна быть подана заявителем в срок не позднее одного года после рассмотрения дела в суде.

Таким образом, обращению в КС РФ должно предшествовать рассмотрение конкретного дела (спора) в суде в рамках гражданского, арбитражного или уголовного процесса. Кроме того, заявитель должен доказать, что он исчерпал все возможные способы защиты нарушенных прав, в частности, прошел процедуру апелляционного и желательно кассационного обжалования решения или приговора суда. Что касается административного судопроизводства, то в данном случае обращение с административным иском происходит непосредственно в суд административной юрисдикции и без предшествующих судебных разбирательств дела заявителя и вынесения судебных актов.

Во-вторых, КС РФ – это орган конституционного контроля (на соответствие НПА положениям Конституции РФ), а судебный нормоконтроль в системе административного судопроизводства – это процедура проверки соответствия оспариваемого НПА закону или иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (ч. 2 ст. 15 КАС РФ). Например, если при рассмотрении административного дела суд установит несоответствие оспариваемых положений закона города Москвы конкретным нормам Гражданского кодекса РФ (источника высшей юридической силы по отношению к закону города Москвы), он примет решение в соответствии с Гражданским кодексом.

Таким образом, важным моментом в таких делах является определение места оспариваемого НПА в иерархии законов и подзаконных актов. В связи с этим замечу, что Минюстом России разработан проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», в котором: дается определение понятия НПА и характеристика видов и форм НПА в зависимости от их юридической природы; закрепляется иерархия НПА в РФ; регулируются вопросы планирования подготовки НПА и их принятия; устанавливаются правила подготовки и оформления текстов НПА, а также имплементации норм международного права; содержатся положения об экспертной оценке НПА, порядке их официального опубликования, вступления в силу и действия; регулируются вопросы реализации НПА и правового мониторинга, правила толкования, учета и устранения коллизий НПА. По моему мнению, принятие этого закона будет иметь важное значение для правовой системы РФ, обеспечит ее целостность и согласованность.

Подсудность дел об оспаривании НПА административным судам

В соответствии со ст. 20 КАС РФ Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании НПА органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований.

Если нарушение прав исходит от НПА федерального значения (например, от постановления Правительства РФ), то с административным иском следует обращаться непосредственно в Верховный Суд РФ. В частности, Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании НПА Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетьных фондов, в том числе Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного фонда медицинского страхования, а также государственных корпораций (п. 1 ст. 21 КАС РФ). 

Административное судопроизводство не сводится только к рассмотрению дел об оспаривании НПА. Административным судам также подсудны дела об оспаривании ненормативных правовых актов высших органов исполнительной и законодательной государственной власти, об оспаривании решений квалификационных коллегий судей, об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, о государственной тайне и другие. Правила о подсудности дел административным судам предусмотрены ст. 18, 19, 20, 21 КАС РФ.

Подача административного искового заявления об оспаривании НПА осуществляется по месту нахождения административного ответчика (ст. 22 КАС РФ).

В соответствии с ч. 6 ст. 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании НПА недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Стороны административного судопроизводства

Под административным ответчиком понимается орган, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.

Административными истцами могут быть граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами. В случаях, предусмотренных КАС РФ, административными истцами могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица (ст. 38 КАС РФ).

Новшеством КАС РФ является возможность обращения с коллективным административным иском, при наличии следующих условий: 

1) многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке и в порядке совместной подачи административного искового заявления (соучастия) в соответствии со ст. 41 КАС РФ;

2) однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований;

3) наличие общего административного ответчика (административных соответчиков);

4) использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав;

Административные дела о защите нарушенных и оспариваемых прав и законных интересов группы лиц рассматриваются судом в случае, если ко дню обращения в суд лица, выдвинувшего требование о защите прав и законных интересов группы лиц, к указанному требованию присоединилось не менее двадцати лиц. Присоединение к требованию осуществляется путем подписания текста административного искового заявления либо подачи в письменной форме отдельного заявления о присоединении к административному исковому заявлению (ч. 1 и 2 стю 42 КАС РФ).

Специальные требования к форме и содержанию административного искового заявления

Помимо общих требований к форме и содержанию административного искового заявления, предусмотренных статьей 125 КАС РФ, существуют специальные требования к административному исковому заявлению об оспаривании НПА.

В административном исковом заявлении должны быть указаны;

– реквизиты оспариваемого НПА: наименование НПА, его номер, дата принятия, источник и дата опубликования, наименование органа принявшего оспариваемый НПА. К административному исковому заявлению прилагается копия оспариваемого НПА (п. 1, 2, 3 ч. 2, ч. 3 ст. 209 КАС РФ);

– сведения о применении оспариваемого НПА к административному истцу или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом и о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены (п. 4 и 5 ч. 2 ст. 209 КАС РФ);

– наименование и отдельные положения НПА, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый НПА полностью или в части (п. 6 ч. 2 ст. 209 КАС РФ);

_ требование о признании оспариваемого НПА недействующим с указанием на несоответствие законодательству РФ всего НПА или отдельных его положений (п. 8 ч. 2 ст. 209 КАС РФ).

Оформление просительной части административного искового заявления

В связи с вышесказанным замечу, что в просительной части административного искового заявления весьма важно указать, в какой именно редакции требуется признать НПА (или его часть) недействующим.

Приведу пример. В моем производстве было дело, суть которого заключалась в том, что продуктовый магазин, принадлежащий по праву собственности некому обществу с ограниченной ответственностью (далее – Обществу) был незаконно включен в Перечень объектов «самовольного строительства» (точное название см.: Примечание 1),  утвержденный постановлением Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. № 819-ПП.

При подготовке заявления в суд я обратила внимание на то, что Перечень «актуализировался» ежеквартально, то есть являлся «живым» – периодически обновляемым. Магазин, принадлежащий Обществу, появился в Перечне под № 531 уже в более поздней редакции постановления Правительства Москвы № 819-ПП, а именно в редакции постановления Правительства Москвы от 29 июля 2014 г. № 425-ПП, о чем я указала в просительной части заявления.

Как оказалось, это и сыграло решающую роль. Когда оппоненты заявили, что законность постановления Правительства Москвы № 819-ПП уже была предметом судебного рассмотрения в рамках дела по заявлению ООО «Свет Звезд» и в результате документ был признан законным, нам не составило труда обоснованно возразить, что дело по заявлению ООО «Свет Звезд» рассматривалось до внесения соответствующих изменений в постановление Правительства Москвы № 819-ПП, а мы оспариваем его часть, касающуюся непосредственного внесения в Перечень продуктового магазина, что произошло уже в более поздней редакции (см.: дело по заявлению ООО «Максим ВВ». Определение по административным делам ВС РФ от 7 октября 2015 г. № 5-апг15-84).

Отсюда второй совет: необходимо как можно более тщательно подойти к оформлению мотивировочной и просительной частей административного искового заявления, предусмотрев все возможные доводы административного ответчика.

Одна из типичных ошибок, когда лица, права которых нарушены НПА, заявляя требования о его оспаривании, просят признать недействующими не конкретную часть НПА (положение, пункт), касающийся именно данного случая, а его общие положения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц.

Так, например ООО «Свет Звезд», будучи владельцем объекта недвижимого имущества, включенного в Перечень «объектов самовольного строительства», утвержденный постановлением Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. № 819-ПП, обратилось в суд с заявлением о признании частично недействующим указанного постановления. При этом заявителем не ставился вопрос о проверке законности включения в Перечень принадлежащего ему объекта (то есть об исключении конкретного пункта из Перечня, под которым значился объект заявителя).

В результате предметом рассмотрения суда стала общая проверка законности издания указанного постановления, в частности, введение оспариваемым НПА в гражданский оборот таких категорий, как нецелевое использование, незаконное использование и т.п., которые устанавливает возможность внесудебного лишения граждан и юридических лиц их права собственности на принадлежащее им имущество и ограничивает права граждан и юридических лиц на свободное заключение договоров, предусматривающих передачу во владение и (или) пользование земельных участков, находящихся на территории города Москвы и т.д.

Безусловно, что при таких обстоятельствах суд, даже не исследовав обстоятельства правомерности отнесения объекта заявителя к «самовольным постройкам», отказал в удовлетворении заявления (см.: Решение Московского городского суда от 26 декабря 2013 г. № 3-212/2013).

К сожалению, это решение может негативно отразиться и на других владельцах объектов недвижимости, включенных в Перечень к постановлению Правительства Москвы № 819-ПП в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела по заявлению ООО «Свет Звезд».

Автор: адвокат Савостьянова Ольга Николаевна