«Дорожный «Передел» - опубликована в журнале «Арбитражный и гражданский процесс» № 2, 2016.

Дорожная ситуация в России всегда оставляла желать лучшего. Однако, в данной статье речь пойдет не о плохих дорогах по всей нашей огромной стране, а о том, как принятый, на «скорую руку», закон, направленный на законодательное регулирование улично-дорожной сети, создал многочисленные, нерешенные земельные проблемы для отечественного бизнеса.

Дело в том, что введенный в действие в 2007 году закон № 8 «О перечне земельных участков улично-дорожной сети города Москвы» явился основанием для постановки на кадастровый учет 9313 земельных участков улично-дорожной сети (далее – УДС). При этом не было ни межевания, ни публичных слушаний по каждому такому образованному участку УДС.

Следует отметить, что само понятие – кадастровая деятельность было введено в законодательство только в 2007 г. законом о кадастре. Ранее соответствующие работы проводились землеустроителями в рамках территориального землеустройства и работниками БТИ.

Таким образом, не усложняя себе задачу, чиновники формировали улично-дорожную сеть в Москве по границам красных линий, получившим статус по утвержденным разбивочным чертежам-актам установления линий градостроительного регулирования за период с 1972 по 2002 г., которые проводились с большим запасом по территории и без проведения кадастровых работ. В результате, очень большое количество земель населенных пунктов, на которых расположены жилые дома, объекты торговли и другие здания оказалось отрезано – произошло включение их границ в границы улично-дорожной сети.

После постановки на кадастровый учет участок улично-дорожной сети согласно п. 12 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации приобретает статус земель общего пользования и не подлежат приватизации. Как правило, в кадастровых паспортах на такие участки улично-дорожной сети указано, что «характерные точки границ участка определены с точностью ниже нормативной и подлежат уточнению при проведении кадастровых работ».

Теперь сотни российских предпринимателей, здания которых расположены на обрезанных улично-дорожной сетью землях, не только не могут приватизировать, выкупить, арендовать занимаемую землю без обращения в суд, но зачастую даже получить на нее кадастровый паспорт.

Сегодня, судя по количеству дел в судах – это глобальная проблема, затронувшая законные интересы многих российских предпринимателей.

В частности, за последние годы в арбитражных судах рассматриваются следующие категории дел:

- дела, связанные с отказами Департамента городского имущества города Москвы (ранее Департамента земельных ресурсов города Москвы) в оформлении документов на земельные участки из-за пересечения их с УДС: о признании незаконным отказа в предоставлении в собственность земельных участков в порядке приватизации (купли-продажи) (См.: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 24 марта 2015 г. N Ф05-14475/13 по делу N А40-128406/2012, Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 8 апреля 2014 г. N Ф05-2733/14 по делу N А40-143921/2012, Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 28 ноября 2013 г. N Ф05-14475/13 по делу N А40-128406/2012, Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 11 ноября 2013 г. N Ф05-14359/13 по делу N А40-139066/2012 и др.); о признании незаконным отказа в оформлении договора аренды земельного участка (См., например: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2015 г. N 09АП-15705/15; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 24 ноября 2014 г. N Ф05-11720/14 по делу N А40-169844/2013 и др.);

- дела, связанные с отказом ФГБУ ФКП Росреестра выдать кадастровый паспорт (См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 октября 2012 г. N Ф05-11834/12 по делу N А40-10322/2012, Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 12 ноября 2012 г. N Ф05-12778/12 по делу N А40-10321/2012 и др.).

В 2011 году вышло постановление Правительства Москвы от 12 апреля 2011 г. N 118-ПП, которое предусмотрело ряд мер, направленных на устранение пересечений границ земельных участков, ранее учтенных в государственном кадастре недвижимости, с границами земельных участков улично-дорожной сети города Москвы. Устранение пересечения происходит за счет уменьшения границы участков улично-дорожной сети. При этом, в устранении пересечений может быть отказано, если расстояние между границами земельного участка и границами участка улично-дорожной сети более 2 метров и если уменьшение участка улично-дорожной сети повлечет ухудшение транспортной ситуации.

Таким образом, данный вопрос также решается в судах (См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 18 апреля 2013 г. N Ф05-2997/13 по делу N А40-48963/2012).

Анализ судебной практики показал, что суды встают на сторону собственников зданий, обязывая государственные органы: выдать кадастровый паспорт, уточнить границы, передать в аренду или в собственность земли, занимаемые принадлежащей предпринимателям недвижимостью, исходя из того, что пересечение с улично-дорожной сетью не может являться основанием для отказа в оформлении необходимых для этого документов.

В основном суды ссылались на статью 36 Земельного кодекса Российской Федерации, которая предусматривала исключительное право собственников  зданий строений, сооружений на аренду или приватизацию занимаемых земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Сложно сказать как будет развиваться ситуация после утраты силы с 1 марта 2015 года статьи 36.

Ведь вместо этого, законодатель ввел ряд дополнительных требований к оформлению в аренду или в собственность таких земельных участков. Например, статьей 39.16 Земельного кодекса установлено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной собственности, без проведения торгов в случае, когда границы земельного участка, указанного в заявлении о его предоставлении, подлежат уточнению.

Как представляется, теперь заявителям, здания которых расположены на обрезанных земельных участках, сначала надо будет через суд уточнять границы испрашиваемого земельного участка, а только потом требовать предоставления их в аренду или в собственность.

Возникают и совсем из ряда вон выходящие случаи. Например, желая согнать с земли, попавшей в зону улично-дорожной сети, предпринимателя – собственника продуктового магазина, построенного еще во времена СССР (а затем приватизированного), префектура предъявила к нему иск о сносе самовольной постройки. Иск префектура проиграла. Как указал арбитражный суд, понятие «самовольная постройка», закрепленное статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, применяется с 01.01.1995 г. и к гражданским правоотношениям, возникшим после ее ведения в действие (Федеральный закон от 30.11.1994 г. № 52-ФЗ) (См.: Решение Арбитражного суда г. Москвы от 29 апреля 2014 г. по делу № А40-58877/13).

Но радость предпринимателя, выигравшего суд, оказалась преждевременной. Не принимая в расчет вступивший в силу судебный акт, органы исполнительной и законодательной власти, включили продуктовый магазин в  Перечень, объектов недвижимого имущества, созданных на земельных участках, не предоставленных (не отведенных) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство, в отношении которых зарегистрировано право собственности и (или) сведения о которых внесены в установленном порядке в государственный кадастр недвижимости (Приложение 2), утвержденный постановлением Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. N 819-ПП. Причем, включение в Перечень продуктового магазина произошло в более поздней редакции постановления Правительства N 819-ПП, а именно в ред. пост. Правительства Москвы от 29 июля 2014 г. N 425-ПП – спустя два месяца с момента вступления решения суда в силу.

Следует отметить, что Перечень «самовольных построек» является «живым», то есть его актуализация происходит ежеквартально посредством исключения или включения новых объектов. Поэтому, собственник здания, которое необоснованно было включено в Перечень, вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, что и было сделано предпринимателем.

Цель правосудия гарантировать обществу объективное, независимое и беспристрастное, основанное на законе, рассмотрение судьей любого конфликта правового характера между субъектами правоотношений при абсолютном обеспечении соблюдении права на защиту. Однако, эти принципы не всегда соблюдаются, когда оппонентом по делу выступает Правительство Москвы. В данном случае, суд вынес абсурдное и противоречивое решение. Отказывая собственнику продуктового магазина в исключении принадлежащего ему здания из  Перечня, суд указал в своем решении: «включение принадлежащего заявителю объекта в Перечень не нарушает его прав» (См.: Решение Московского городского суда  от 04 июня 2015 г.  по делу № А40-3-310/2015).

Странной выглядела и позиция Правительства Москвы, которое мотивировало отнесение продуктового магазина к «самовольным постройкам» отсутствием перезаключенного договора аренды земельного участка, на котором он расположен. Никого не смутило то обстоятельство, что до этого заявитель пять раз обращался в Департамент городского имущества города Москвы с требованием о перезаключении договора аренды сроком на 49 лет, но всякий раз Департамент отказывал ему, ссылаясь на пересечение испрашиваемого земельного участка с УДС.

Данное конкретное дело еще раз показывает, как сложно отстоять свои права в схватке с органами исполнительной власти. Вместо того, чтобы осуществить законную резервацию земель, путем изъятия ее для государственных нужд, чиновники прибегают к различным уловкам. И это происходит в свете пропагандируемой государством политики поддержки малого и среднего бизнеса.

Тем не менее, возвращаясь к правовым основаниям постановки на кадастровый учет 9313 земельных участков улично-дорожной сети, хотелось бы отметить следующее.

Постановление Правительства Москвы от 13.07.2004 г. N 490-ПП установило правила выделения земельных участков УДС. При этом базовым слоем для выделения земельных участков УДС принята существующая и проектная улично-дорожная сеть по плану красных линий (слой плана ЛГР) М 1:2000, получившая статус УДС по утвержденным разбивочным чертежам - актам установления линий градостроительного регулирования за период с 1972 по 2002 годы. Однако это противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации и Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), утвержденной постановлением Госстроя РФ от 06.04.1998 N 18-30 (далее – Инструкция), положения которой обязательны для соблюдения всеми субъектами градостроительной деятельности при проектировании и застройке.

Так в соответствии со ст. 41 Градостроительного кодекса одним из этапов градостроительной деятельности – является планировка территории, которая не может осуществляться без оформленной надлежащим образом градостроительной документации. К градостроительной документации относится, в частности, проект красных линий земельного участка, который должен формироваться с учетом существующей застройки территории.

Согласно п. 4.1 Инструкции, проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, выполняемой на территорию поселения или части поселения в масштабе 1:2000 (генерального плана поселения, совмещенного с проектом детальной планировки, проекта детальной планировки), и является ее частью, а также на основе проектов планировки и застройки микрорайонов, площадей, улиц и других градостроительных объектов, выполняемых в масштабе 1:500, 1:1000 и 1:2000. Согласно подпункту 1, 4 пункта 3.2.1 указанной Инструкции проект планировки - градостроительная документация, разрабатываемая для частей территорий поселений. Графические материалы проекта планировки разрабатываются в масштабе 1:2000 или 1:1000 и включают: схему размещения проектируемой территории в структуре поселения (М1:10000 - М1:5000); план современного использования территории (опорный план); план красных линий (основной чертеж); разбивочный чертеж красных линий; схему организации транспорта и улично-дорожной сети; схему размещения инженерных сетей и сооружений; схему вертикальной планировки и инженерной подготовки территории.

Так, разрешая конкретное дело по заявлению жильцов многоквартирного дома,  земельный участок под которым отрезал участок УДС, суд указал, что проект красных линий УДС должен быть утвержден в составе проекта Закона города Москвы № 8 «О перечне земельных участков улично-дорожной сети», как неотъемлемой части градостроительной документации, с указанием координат поворота углов красных линий, топографической основы, учитывающей существенные объекты недвижимого имущества, не утверждался. В данном случае, этого сделано не было, что явилось одним из оснований, послужившим для исключения оспариваемого участка из Перечня УДС.

Однако это только единичный случай, когда гражданам удалось отстоять свои права. И все-таки здесь речь шла о жилом доме. Что же касается предпринимателей – собственников зданий, то в одиночку им добиться правды в судах, выступая против Правительства Москвы сложно.

Автор: адвокат Савостьянова Ольга Николаевна 8 (962) 998-0018

Литература:

1. Ермошин Г.Т. Полномочия органов судейского сообщества в обеспечении конституционных принципов самостоятельности органов судебной власти и независимости судей // Российский судья. 2014. № 5. С. 12-17.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Российская газета. 2001. № 211-212. 30 октября. 
3. Закон г. Москвы от 21 марта 2007 г. N 8 "О перечне земельных участков улично-дорожной сети города Москвы" // Тверская, 13.  2007. N 48. 19 апреля.
4. Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98) (утв. постановлением Госстроя РФ от 6 апреля 1998 г. N 18-30).
5. Липски С.А. Правовое регулирование кадастровых отношений в постсоветской России: тенденции, проблемы, пути их решения // Нотариус. 2013. № 6. С. 20-25.
6. Постановление Правительства Москвы от 13 июля 2004 г. N 490-ПП "О ходе выполнения работ по формированию перечней земельных участков, изымаемых из оборота, ограниченных в обороте, обременяемых сервитутами и резервируемых для государственных нужд города Москвы" // Тверская, 13. 2004. № 123. 12 октября.
7. Постановление Правительства Москвы от 12 апреля 2011 г. N 118-ПП "О мерах по устранению пересечений границ земельных участков, ранее учтенных в государственном кадастре недвижимости, с границами земельных участков улично-дорожной сети города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. № 11. апрель.
8. Постановление Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. N 819-ПП «Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2013. N 69 (том 2). 17 декабря.
9. Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 марта 2011 г. N 5-Г11-26.
10. Решение Московского городского суда от 22 декабря 2010 г. N 3-323/3-2010.
11. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2014. № 142. 27 июня.